II. Институты власти в современном Израиле

 
Израиль - парламентская республика, реализующая одну из форм либеральной демократии, почти все компоненты власти которой так или иначе напоминают другие западные государства. При этом существует и ряд специфических особенностей:

 

Фактическим руководителем государства является премьер-министр (как, например, в Англии и Германии); на формального главу - президента - возложены в основном церемониальные обязанности.

Как и в Англии, в Израиле нет письменной конституции; её заменяет система основных законов и прецедентов.

Религия не отделена от Государства и имеет особый статус.

Судебная система весьма гетерогенна.

Обратимся к компонентам, составляющим структуру власти в Израиле.
 
  II.1. Правительство, министры и министерства

Правительство Израиля, его министры, возглавляемые ими министерства и аппарат этих министерств образуют исполнительную власть в Государстве Израиль. Рассмотрим эту структуру подробнее.


II.1.1. Премьер-министр

Поскольку права и обязанности президента в Израиле сильно ограничены (см. далее), реальным главой исполнительной власти и политическим руководителем страны является премьер-министр.

До 1996 г. премьер-министр назначался Кнессетом по результатам очередных парламентских выборов и был либо главой крупнейшей фракции, либо тем, кто смог собрать необходимое большинство для формирования правительственной коалиции. В марте 1992 г., после бурных дебатов, Кнессет принял закон о прямых выборах премьер-министра. Закон этот начал действовать начиная с выборов 1996 г., закончившихся победой Б. Нетаньягу над Ш. Пересом.

Согласно этому закону, премьер-министр выбирается в результате прямого голосования всех граждан Израиля. Если число кандидатов в премьеры более двух и ни один из них не получает 50% голосов при голосовании, проводится второй тур, в котором принимают участие только двое из кандидатов (получившие наибольшее число голосов в первом туре). Победитель выборов получает право формирования правительства, на что ему дан срок в 45 дней после формального объявления результатов выборов председателем избирательной комиссии. Формально правительство не обязано получить большинство (ни абсолютное в 61 мандат, ни даже простое, с учётом воздержавшихся голосов), однако назначение министров обусловлено наличием простого большинства при голосовании в Кнессете.

Премьер-министр избирается на срок в 4 года (в принципе, этот срок может оказаться больше на несколько месяцев в случае досрочных выборов) и может оставаться на своём посту не более двух полных каденций.

Премьер-министр покидает свой пост досрочно в одном из следующих случаев:
 

• вотум недоверия правительству, за который проголосовало абсолютное большинство Кнессета (61 голос);

• решение премьер-министра о роспуске Кнессета;

• решение Кнессета о самороспуске;

• годовой бюджет, предложенный правительством, не получает одобрения Кнессета в течение 3-х месяцев с начала финансового года (т. е. до 31 марта);

• особое большинство в две трети членов Кнессета (т. е. 80 голосов) решает, что премьер должен уйти в отставку;

• премьер-министр не может продолжать работу (по состоянию здоровья и т. п.);

• премьер-министр признан виновным в совершении преступления хоть сколько-нибудь значительной тяжести (под это определение попадает практически всё более существенное, чем нарушение правил уличного движения)

• премьер-министр сам подаёт в отставку.


В первых трёх случаях одновременно с премьер-министром должен быть переизбран и состав Кнессета.

Премьер-министр может одновременно держать несколько дополнительных министерских портфелей, то есть быть также министром нескольких министерств. Иногда это связано с особенно важным министерством: так, например, Д. Бен-Гурион все годы, что был премьер-министром, был также и министром обороны; эту традицию переняли у него Ш. Перес в 1995-96 гг. и Э. Барак в 1999 г. В других случаях это связано с особенностями формирования правительства и правительственной коалиции, когда премьер является формальным министром какого-либо министерства, а фактически им руководит заместитель министра: так, например, Б. Нетаньягу формально был в 1996-99 гг. министром строительства, хотя фактически им руководил заместитель министра М. Поруш. В случае ухода в отставку какого-либо из министров, премьер занимает его место до тех пор, пока не будет назначен новый министр - или до формирования нового правительства.

Премьер-министр имеет своё министерство, называемое "Министерство Главы правительства", и принимает окончательное решение о назначении большинства чиновников высшего звена госаппарата (см. далее), за исключением внутреннего аппарата министерств.

Первым премьер-министром Израиля стал Давид Бен-Гурион. В мае 1999 г. Эхуд Барак победил Б. Нетаньягу и был избран премьер-министром Израиля.

В истории Израиля было 10 премьер-министров, в том числе одна женщина - Голда Меир. Вот их полный список:

1948 - 54: Давид Бен-Гурион (партия МАПАЙ).

1954 - 55: Моше Шарет (МАПАЙ).

1955 - 63: Давид Бен-Гурион (МАПАЙ).

1963 - 69: Леви Эшкол (МАПАЙ, затем блок "Маарах").

1969 - 74: Голда Меир ("Маарах").

1974 - 77: Ицхак Рабин ("Маарах").

1977 - 83: Менахем Бегин (блок "Ликуд").

1983 - 84: Ицхак Шамир ("Ликуд").

1984 - 86: Шимон Перес ("Маарах").

1986 - 92: Ицхак Шамир ("Ликуд").

1992 - 95: Ицхак Рабин (партия "Авода").

1995 - 96: Шимон Перес ("Маарах").

1996 - 99: Биньямин Нетаньягу (блок "Ликуд-Гешер-Цомет", партия "Ликуд").

1999 -: Эхуд Барак (блок "Исраэль Ахат", партия "Авода").

Четверо из премьер-министров (Д. Бен-Гурион, И. Рабин, И. Шамир и Ш. Перес) становились премьерами дважды (т. е. с перерывами). Три премьера (И. Рабин, Б. Нетаньягу и Э. Барак) - уроженцы Израиля, все остальные - уроженцы Восточной Европы.

Дополнительная информация о премьер-министрах Израиля содержится в приложении 7.
 

II.1.2.Состав правительства

Правительство назначается премьер-министром и утверждается Кнессетом (получает первый вотум доверия простым большинством), после чего начинает работу. В дальнейшем могут происходить различные изменения в составе правительства.

До недавнего времени закон ограничивал размеры правительства 18-ю министрами. Однако Эхуд Барак, придя к власти, провёл в Кнессете решение увеличить это число до 24, что позволило ему создать широкое правительство, удовлетворив аппетиты практически всех членов правительственной коалиции.

Как происходит формирование правительства?

Премьер-министр, выигравший выборы, получает для этой цели срок в 45 дней. Он проводит консультации с партиями, которые в принципе могут поддержать его правительство, и выясняет их требования - как идеологические, так и в вопросах назначений (министерских и пр.) Идеологические требования партий определяются, в принципе, их программами. Что же касается министерских требований, то их базой служит понятие "министерского ключа" - числа, вычисляемого следующим образом.

Вычисляется размер правительственной коалиции (т. е. общее количество членов Кнессета во фракциях, поддерживающих премьер-министра). Затем это число делится на предполагаемый размер правительства (число министров). То, что получилось, это и есть "ключ". Теперь число министерских портфелей, которые должна получить каждая фракция, определяется как размер этой фракции (число членов) в Кнессете, делённый на "ключ".

Так, например, во время правления Биньямина Нетаньягу правительственная коалиция насчитывала 66 парламентариев, а в правительстве могло заседать (по закону) не более 18 министров. Следовательно, "ключ" был равен примерно 3,5. Поэтому список "Ликуд-Гешер-Цомет" (32 мандата в Кнессете) получил 9 министерских портфелей (включая пост премьер-министра), "Исраэль ба-Алия" (7 членов Кнессета) - 2, "Третий Путь" (4 мандата) - 1 министерство.

Правительство, сформированное Эхудом Бараком, опиралось на правительственное большинство в 74 члена Кнессета. Как уже было сказано выше, Барак увеличил число министров до 24. Таким образом, "министерский ключ" был равен примерно 3. Таким образом возглавляемый Э. Бараком список "Исраэль Ахат" (26 мандатов в Кнессете) получил 9 министерских постов, "Мерец" (10 мандатов) - 3, Партия Центра (6 мандатов) - 2.

Возникающий при этом естественный вопрос об "остатках" решается путём назначения заместителей министров (см. "Заместители министров") и другими методами.

"Ключ", таким образом, определяет примерное число министерских портфелей, "полагающихся" каждой из фракций, но не говорит, разумеется, ничего о том, какие именно министерства достанутся каждой конкретной фракции. Этот вопрос является предметом переговоров по формированию правительства. Традиционно считается принятой следующая иерархия министерских постов:

"Тяжёлые":
 

• премьер-министр

• министр иностранных дел

• министр обороны

• министр финансов


"Средние":
 

• министр образования (просвещения)

• министр внутренних дел

• министр внутренней безопасности (полиции)

• министр национальных инфраструктур

• министр промышленности и торговли

• министр строительства

• министр труда и социального обеспечения


Остальные портфели относятся к числу "лёгких" (по "весу" в правительственных переговорах). Впрочем, деление это весьма условное и зависит от политической силы конкретного министра.

Закон не оговаривает, какие именно министерства могут существовать в правительстве. Поэтому иногда появляются новые министерства: например, при правительстве Ш. Переса в 1995 г. появилось министерство внутренней безопасности (министр М. Шахал), расширившее функции бывшего министерства полиции; в 1996 г. правительством Б. Нетаньягу было создано министерство национальных инфраструктур (министр А. Шарон), вобравшее в себя всё министерство энергетики, а также многие отделы и функции министерства транспорта и других; в 1999 г. в правительстве Э. Барака появился "министр регионального сотрудничества" Ш. Перес. Как можно видеть из приведённого списка, зачастую министерства образовываются "под министра".

Существует также понятие "министр без портфеля", то есть член правительства, участвующий в заседаниях и голосованиях правительства наряду (и на одинаковых правах) с остальными, но не возглавляющий никакого министерства. Как правило, министры без портфеля определяются как ответственные за какое-либо направление в правительственной деятельности - например, Ш. Амор в 1996 г. был назначен в правительстве Б. Нетаньягу министром без портфеля, ответственным за социальные вопросы; М. Мельхиор стал в правительстве Э. Барака министром без портфеля, ответственным за связь с еврейским народом. Насколько реальным будет наполнение переопределения министерской должности - зависит от самого лишённого портфеля министра.

Один и тот же человек может стоять во главе нескольких министерств - в том числе премьер-министр (например, премьер-министр Барак является также министром обороны, а Б. Нетаньягу был также министром строительства). При этом наличие двух министерств под контролем одного министра не даёт ему права "двойного" голосования в правительстве.

Решения правительства принимаются простым большинством. У голоса премьер-министра нет "добавочного" веса.

Для текущего функционирования внутри правительства образуются министерские комиссии по различным вопросам: так, существуют министерская комиссия по экономике, по репатриации и абсорбции и т. д. Во главе каждой из комиссий стоит один из министров. Решения, принятые такими комиссиями, автоматически получают статус решения правительства, если никто из министров не опротестовывает это решение в течение двух недель с момента его принятия.

Самой важной из министерских комиссий является комиссия по вопросам обороны, называемая также сокращённо "кабинет".

Правительство имеет свой собственный аппарат, работающий в рамках канцелярии премьер-министра (см. "Высшее звено госаппарата"). На заседаниях правительства обычно присутствуют секретарь правительства, юридический советник правительства, начальник Генерального штаба; часто приглашаются главы спецслужб, руководитель Государственного Банка и др.

Состав правительства Израиля, сформированного после выборов 1999 г., содержится в приложении 10.
 

II.1.3. Заместители министра

В отличие от ситуации в других странах, заместитель министра в Израиле является фигурой политической. В частности, согласно закону, он обязан быть членом Кнессета (напомним, что на министра такое требование не распространяется!) и в его функции входит также связь министерства с Кнессетом. Назначение заместителя министра является прерогативой не самого министра, а правительства (хотя и не может быть сделано без согласия министра). Министр не может и сместить своего заместителя с занимаемой должности - это опять-таки делается по решению правительства. О назначении заместителя министра правительство сообщает в Кнессете, хотя разрешения Кнессета на это назначение и не требуется.

Как правило, замминистры назначаются при формировании или переформировании правительственной коалиции. Наиболее часто встречающаяся ситуация такова: если при подсчёте полагающихся данной партии портфелей остаётся большой "остаток" - например, "ключ" равен 4, а партия (вошедшая в правительственную коалицию) получила 10 мест в Кнессете. В этом случае партия получит два министерских поста и один пост заместителя министра.

А вот что касается функционирования заместителя министра, то здесь возможны четыре различные ситуации:

 

Министр данного министерства не назначается. Его функции формально берёт на себя премьер-министр, а реально - заместитель министра. Таким, например, был заместитель министра строительства М. Поруш (партия "Агудат Исраэль") в время правительства Нетаньягу (1996-99).

Две партии реально договариваются о "разделе сфер влияния" в каком-либо министерстве, и заместитель министра получает полномочия, ограниченные какой-либо конкретной областью. Так, например, М. Пелед ("Цомет") был в 1996-98 гг. заместителем министра просвещения и заведовал вопросами спорта; в 1999-2000 гг. заместитель министра просвещения Ш. Яглом (МАФДАЛ) занимался, в основном, вопросами религиозного образования.

Заместитель министра не получает "отдельный фронт работы" и, следовательно, никаких конкретных полномочий (при этом он, разумеется, пользуется большой свободой действий как фигура политическая). При этом его влияние в министерстве определяется тем, насколько рабочие отношения и какую систему доверия ему удастся создать с его министром. Примеры такого положения: заместитель министра здравоохранения Ш. Бенизри (ШАС) в 1996-99 гг., в правительстве Э. Барака в 1999-2000 гг. - М. Солодкина ("Исраэль ба-Алия") является заместителем министра абсорбции. В 1991-92 гг. Б. Нетаньягу ("Ликуд") был заместителем министра в Министерстве Главы правительства (что, разумеется, не делало его заместителем премьер-министра).

Заместитель министра рассматривает своё назначение как ступень в политической карьере и занимается в основном политической, а не функциональной, деятельностью; чаще всего это происходит в тех случаях, когда министр и его заместитель принадлежат к одной партии.

На заместителя министра распространяются парламентские ограничения, касающиеся министров: он также не может подавать парламентские запросы, вносить свои законопроекты, голосовать за вотум недоверия правительству, состоять членом комиссий Кнессета.

У большинства министров нет заместителей. Ситуации, когда у одного министра было два заместителя, исключительно редки в израильской политической истории.
 

II.1.4. Высшее звено госаппарата

Исполнительная власть в Израиле имеет свою исторически сложившуюся структуру - иными словами, аппарат (соответствующий британскому понятию "Civil Service"). Подавляющее большинство этой гражданской службы, во многом скопированной с британских моделей, составляют чиновники - профессионалы, которые практически не меняются при смене власти (за исключением, разумеется, передвижений внутри государственных структур) и выполняют основную функциональную деятельность министерств. Оставшиеся 5-10% - "политические назначения", в основном принадлежащие к высшему звену госаппарата, назначаются премьер-министром или соответствующими министрами и проводят (а зачастую определяют) политическую линию министерств.

Понятие "высшего звена государственного аппарата" в Израиле можно считать достаточно чётко формализованным, так как существует официальный "табель о рангах" государственной службы (также близкий к британскому "Status groups"), по которому каждому чиновнику присваивается соответствующий уровень ("дарга") - до максимального, 45-го. "Высшее звено" - это четыре высших уровня: 42-45. Чиновники высшего звена - это и есть исполнительная власть Израиля, не только проводящая, но зачастую и определяющая политику правительства и министерств. Значительная часть их, как уже было сказано,- это политические назначения при каждом новом министре.

В каждом министерстве к таковым относится, в первую очередь, генеральный директор ("манкаль"), фактически руководящий повседневной работой министерства. Манкаль обладает очень большими полномочиями, практически равными министерским - и поэтому должен быть очень близок к министру. Другие должности, относящиеся, как правило, к числу "политических назначений", - это глава канцелярии ("рашаль") министра, советники ("йоацим", ед. ч. "йоэц") и пресс-секретарь ("довер"). Их реальное влияние (и, соответственно, власть) зависит от каждого конкретного министра.

Кроме того, к высшей категории относятся первые заместители генеральных директоров министерств ("мишне ле-манкаль") и заместители ("саманкаль"), а также руководители отделов министерств ("рош агаф") - но они, как правило, не меняются при смене власти (по крайней мере не меняются автоматически).

Особое положение в израильской структуре власти занимают чиновники, назначаемые премьер-министром. Вместе с генеральными директорами министерств они составляют второе (после министров) звено официальной власти в Израиле. Их можно условно разделить на 2 группы: собственно аппарат министерства главы правительства и руководители других подчинённых непосредственно премьер-министру ведомств. К первой группе относятся:

манкаль (генеральный директор) министерства главы правительства, неофициально называемый "директор страны" и контролирующий практически любой проект и любую деятельность государственных служб, в том числе - аппарат премьер-министра. По своей силе примерно соответствует российскому понятию "глава администрации Президента". Сегодня этот пост занимает доктор Йоси Кучик, при Б. Нетаньягу - Авигдор Либерман и Моше Леон.

секретарь правительства ("Мазкир а-мемшала"), отвечает за организацию работы всего правительства. Сегодня секретарь правительства - Ицхак Герцог, ранее (при Б. Нетаньягу) - Дани Навэ и Гидеон Саар.

начальник канцелярии премьер-министра ("Рашаль рош а-мемшала") отвечает за работу собственно канцелярии премьера, в том числе - за его связь с другими ведомствами, его график и т. д. Б. Нетаньягу несколько раз сменил начальника канцелярии. Последним был журналист Ури Элицур. Традиция частных смен начальника канцелярии продолжается и при новом премьер-министре: сегодня это адвокат Гилад Шер.

советники премьер-министра ("йоацей рош а-мемшала") - их состав практически не закреплён законом и каждый раз заново определяется премьер-министром. Их число колеблется между 10 и 15. При этом практически всегда есть: внешнеполитический советник, военный секретарь, экономический советник, советник по внутриполитическим вопросам, советник по связям с СМИ, советник по планированию и др.

глава Гражданской службы ("Нецив шерут а-медина", буквально - "глава Государственной службы") отвечает за соблюдения закона в функционировании всего государственного аппарата. Сегодня это Шмуэль Голандер (в прошлом - секретарь правительства при И. Рабине и Ш. Пересе).

Вторая (не по значимости!) группа включает глав наиболее существенных правительственных структур, назначаемых премьер-министром, но не являющимися работниками министрества главы правительства. В эту группу входят:

 

юридический советник правительства - назначается по рекомендации министра юстиции. Контролирует законность деятельности всех государственных структур и может приостановить любое их действие (если таковое, по его мнению, противоречит закону) до решения суда; выносит решение о привлечении министров (или других важных политических лиц) к уголовной ответственности; одновременно является государственным обвинителем и руководит работой Государственной прокуратуры. Во время правления И. Рабина существенно выросли число и уровень конфликтов между правительством и его юридическим советником (тогда - Йосеф Хариш, затем Михаэль Бен-Яир). Б. Нетаньягу назначил на этот пост активиста "Ликуда", адвоката Рони Бар-Она, однако Бар-Он через два дня ушёл со своего поста. Назначенный тогда судья и профессор Эльяким Рубинштейн (в прошлом - секретарь правительства при И. Шамире) и сегодня - юридический советник правительства.

начальник Генерального штаба армии ("раматкаль") и его заместители - назначаются по рекомендации министра обороны. Сегодня раматкаль - бригадный генерал Шауль Мофаз. Как показывает израильская политическая практика, почти все начальник Генштаба, выйдя в отставку, "бросаются" в политику, и некоторые успешно: Моше Даян, Игаль Ядин, Ицхак Рабин, Эхуд Барак, Мота Гур, Рафаэль Эйтан, Амнон Липкин-Шахак. Не отстают от них и некоторые из их заместителей: Эзер Вейцман, Матан Вильнаи, Рехавам Зеэви и др.

главы спецслужб: к числу таковых в Израиле относятся четыре организации: "Мосад" (внешняя разведка), ШАБАК ("Шерут битахон клали", т. е. "Служба общей безопасности"), АМАН ("военная разведка") и "НАТИВ" (несмотря на то что большинство его функций не относятся к традиционной сфере спецслужб);

манкаль (генеральный директор) Государственного управления телерадиовещания ("Решут а-Шидур") отвечает за функционирование 1-го (государственного) канала израильского ТВ и за государственные радиоканалы. Сегодня этот пост занимает Ури Порат (уже занимавший его, кстати, 20 лет назад). Его предшественник, Мордехай Киршенбаум, вызвал много споров и обвинений в политизации должности.

манкаль (генеральный директор) Управления государственных компаний ("Решут хаварот мемшалтийот", см. главу "Экономика и политика") - Ярон Якобс;

управляющий Банком Израиля ("Нагид Банк Исраэль") - проф. Давид Клайн; предыдущим был проф. Яков Френкель (работавший с пятью премьер-министрами), экономист с мировым именем.

Существует ещё целый ряд особых должностей государственного аппарата, относящихся к высшему звену. Такие есть в структуре практически любого министерства, например:

глава Ведомства Национального Страхования ("Битуах Леуми") - в Министерстве трудовой занятости и социального обеспечения, сегодня - Йоси Тамир;

мафкаль (главный командир) полиции - в министерстве внутренней безопасности, сегодня - Йегуда Вилк;

начальник Управления по регистрации населения - в министерстве внутренних дел; сегодня - Рафи Коген.

председатель Совета почтовой службы - в министерстве связи; сегодня - Моше Бен-Яаков;

начальник управления морских портов - в министерстве национальных инфраструктур (ранее - в министерстве транспорта), сегодня - Гидеон Шамир;

председатель комитета по высшему образования - в министерстве образования, сегодня - проф. Нехемия Левцион;

генеральный директор БаСаСах ("Битуах Сикуней Сахар Хуц", "Страхование риска внешнеторговых связей") - в министерстве торговли и промышленности, сегодня - Гедалия Клаузнер;

послы Израиля в наиболее важных с дипломатической точки зрения странах (а также посол в ООН) - в министерстве иностранных дел.

Существует различная практика назначений на эти должности (назначения политические и профессиональные). Практика эта в основном сложилась традиционно и имеет свои "законы": например, в МИДе каждое правительство имеет право назначить не более 11 послов (а также консулов и т. д.) - остальные назначаются в результате конкурса на профессиональной основе.

Общая численность высшего звена госаппарата колеблется в диапазоне 500 - 700 человек.

Следует отметить, что израильский закон налагает очень строгие рамки на государственных работников, ограничивающие их политическую деятельность. Ограничения эти ранжированы в соответствии с формальным уровнем чиновников на служебной иерархической лестнице. Так, например, практически всем чиновникам госаппарата, если они состоят в ЦК какой-либо партии, запрещено принимать участие в голосовании, определяющем состав списка партии на выборах в Кнессет. Трудно, впрочем, сказать, что эти ограничения соблюдаются строго: например, в 1999 г. на таких голосованиях в "Ликуде" и МАФДАЛе голосовали десятки, а в "Мерец" - сотни (!) людей, числившихся на государственной службе. Хотя Управление службы государственных работников и объявило о принятии серьёзных мер против таких нарушителей, результаты этих мер пока что не видны (и уж во всяком случае наверняка не будут отменены результаты этих нарушений, то есть предвыборные списки партий).

Особо же строгим, причём реально осуществляемым, ограничениям, фактически исключающим политическую карьеру в прямом смысле этого слова, подвержены именно чиновники высшего звена (точнее, четырёх высших уровней - от генеральных директоров министерств до советников) госаппарата: им запрещено быть членами ЦК или состоять в руководстве местных отделений (и вообще в выборных органах) каких-либо партий, а также общественных организаций, "Сохнута" и др., выражать поддержку каким-либо кандидатам, высказываться в средствах массовой информации без соответствующего разрешения и т. д.

Если они хотят баллотироваться в муниципалитет и т. п., они обязаны взять отпуск "без содержания" на время избирательной кампании (с тем, чтобы в случае успеха не возвращаться на свою должность). Если же чиновники госаппарата баллотируются во внутрипартийных выборах для определения партийного списка в Кнессет (и тем более если они уже состоят в таком списке), они обязаны уйти с работы до начала своей избирательной (в т. ч. внутрипартийной) кампании.

При всей строгости таких ограничений, фактический уровень функциональной власти, сосредоточенной в руках этих чиновников, приводит к тому, что многие из них выбирают занятие активной самостоятельной политической деятельностью, предварительно уйдя в отставку с государственного поста; закон определяет для этого и "ткуфат цинун" (буквально - "период охлаждения") - период между увольнением и началом политической деятельности. Так, например, в нынешний Кнессет был избран целый ряд новых депутатов, в недавнем или давнем прошлом занимавших высокие государственные посты: от "Исраэль Ахат" - генерал запаса Матан Вильнаи (до 1998 г. - заместитель начальника Генштаба), от "Ликуда" - Дани Навэ (до конца 1998 г. - секретарь правительства) и Ципи Ливни (до февраля 1999 г. - начальник Управления государственных компаний), от "Мифлегет Мерказ" - бригадный генерал запаса Амнон Липкин-Шахак (раматкаль до конца 1998 г.) и Ури Савир (генеральный директор МИДа до 1996 г.), от МАФДАЛ - Звулун Орлев (генеральный директор Министерства просвещения и культуры до 1992 г.) и Нахум Лангенталь (генеральный директор Министерства транспорта до начала 1998 г.), от "Исраэль Бейтейну" - Ивет Либерман (до конца 1997 г. генеральный директор министерства главы правительства), от "Шинуй" - Томи Лапид (в конце 70-х гг. и начале 80-х - генеральный директор Управления Гостелерадио). Ещё около 10 бывших государственных чиновников высшего звена (Колет Авиталь от "Исраэль Ахат"; Эли Коген, Зеэв Гейзель, Йоси Ахимеир, Гилад Арден от "Ликуда"; Нехама Ронен от Партии Центра; Йоси Бен-Агарон от "Ихуд Леуми" и др.) пытались быть избранными в Кнессет, но не преуспели в этом (Колет Авиталь вошла в Кнессет год спустя вместо министра М. Вильнаи).
 
 

II.2. Президент

Президент Израиля является номинальным главой Государства. Его права, обязанности и процедуру избрания определяет закон 1964 г.

Согласно этому закону, Президент выбирается не всенародным голосованием, а членами Кнессета путём тайного голосования на срок в 5 лет. Максимальное время деятельности одного Президента - 2 каденции (то есть 10 лет). Для выдвижения кандидата в Президенты необходима поддержка по крайней мере 10 членов Кнессета (хотя сам кандидат не обязан быть членом Кнессета).

До сих пор в Израиле было 8 президентов, а именно:

1948-52: Хаим Вейцман (профессор биохимии, президент ВСО).
1952 - 63: Ицхак Бен-Цви (профессор истории, основатель института).
1963 - 73: Шнеур-Залман Шазар (писатель, министр просвещения).
1973 - 78: Эфраим Кацир (профессор биологии).
1978 - 83: Ицхак Навон (деятель культуры, ветеран политической жизни).
1983 - 93: Хаим Герцог (генерал, представитель Израиля в ООН).
1993 - 2000: Эзер Вейцман (генерал, политик).
2000 - : Моше Кацав (политик, заместитель премьер-министра).

По сравнению с другими западными демократиями функции президента в Израиле сильно сужены. К таковым функциям относятся:

представительство Государства Израиль на официальных церемониях;

приём верительных грамот послов других стран в Израиле и вручение таковых отправляющимся на дипломатическую службу посланникам Израиля;

открытие сессий Кнессета и получение отчётов о его заседаниях;

рекомендации по амнистии заключённых или ослаблению приговора.

Как видно из последней строки, даже здесь возможности Президента Израиля уже, чем у его коллег в других странах, где Президент имеет право помиловать заключённого.

Функции Президента в Израиле можно скорее охарактеризовать как "символ единства нации". Поэтому выдвигаемые на этот пост кандидатуры принадлежат, как правило, известным в Израиле общественным деятелям, учёным, видным (в прошлом) политикам и т. д.

Президент страны не должен заниматься политической деятельностью. Только один из побывавших на президентском посту - Ицхак Навон (1978-83) - пытался вернуться к активной политике и даже стал министром просвещения в правительствах национального единства в 1984-90 гг.

Несмотря на вышесказанное, борьба за пост президента с каждым разом является всё более ожесточённой. Связано это с тем, что президент является единственным внеправительственным лицом в государстве, чей голос и любое высказывание моментально становятся услышанными всеми средствами массовой информации, особенно в случае, если его точка зрения не совпадает с правительственной (в этом случае появляется также особый международный эффект). И если до 1977 г. эта ситуация представляла скорее теоретический, нежели практический, интерес (так как власть всё время находилась в руках социал-демократов - МАПАЙ, затем "Авода"), вопрос "кто стоит у главного рупора страны" стал всё более существенным; на сражение за выборы президента обе крупнейшие партии мобилизуют все свои парламентские силы.

До самого последнего времени в этих сражениях победу неизменно одерживал левый лагерь: все семь президентов Израиля были кандидатами от партии "Авода"(или её предшественника - МАПАЙ). Даже те выборы, которые проходили при правительстве "Ликуда"и правом большинстве в Кнессете, не изменили традицию: М. Бегин в 1983 г. не смог добиться избрания президентом Государства судьи Менахема Элона, а Б. Нетаньягу в 1998 г. - Шауля Амора. И только досрочные выборы президента страны в 2000 г. положили конец этой традиции. Как это произошло?

Если уже некоторые шаги предыдущих президентов - И. Навона и Х. Герцога - вызывали некоторое неудовольствие, то предпоследний президент - Эзер Вейцман, перешедший в президенты со скамьи члена Кнессета от партии "Авода", - породил многочисленную критику на израильской политической улице своими высказываниями и действиями, которые трудно не назвать вмешательством в политическую жизнь страны. Он, в частности:

 

-- во время встреч с американскими руководителями давал советы "давить на Нетаньягу";

публично заявил о своей поддержке создания Палестинского государства (легко представить себе, как воспринимал это среднестатистический потребитель новостей на Западе, с трудом помнящий, в чём разница между президентом и премьер-министром в далёком Израиле);

-- вмешивался в ход предвыборной кампании1999 г.;

-- сделал ряд высказываний, так или иначе задевших группы населения и политических деятелей.

Нет сомнения, что эти действия во многом связаны с личностью самого Э. Вейцмана и его послужным списком, сильно отличающим седьмого президента от предшественников. И хотя тот же Э. Вейцман заслужил уважение за свою честность и за посещение каждой семьи, чьи родственники погибли от террористических актов, - общественный резонанс от вышеупомянутых высказываний каждый раз был более чем заметным, и даже из левого лагеря неоднократно раздавались напоминания, что "президент должен представлять весь народ, а не только его половину". При этом не существует никаких юридических мер, ограничивающих такую активность президента; снять его с поста (или "сделать выговор") невозможно.

В декабре 1999 г. журналист Йоав Ицхак опубликовал данные, согласно которым в начале 80-х гг. Э. Вейцман получал крупные пожертвования от французского миллиардера Э. Саруси - и, возможно, получал их и когда занимался активной политической деятельностью (что запрещено израильским законом), причём не сообщал об этих суммах в налоговое управление; кроме того, были выдвинуты и некоторые другие финансовые обвинения. Полицейское расследование закончилось ничем: по части пунктов обвинения не было достаточных доказательств, по части - суд не стал бы рассматривать их ввиду "давности срока"; обвинения, касающиеся возможных финансовых злоупотреблений в партии "Яхад" (во главе которой стоял Э. Вейцман) во время избирательной кампании 1984 г. - не расследовались. Однако общественное мнение полагало, что "Президент должен быть вне подозрений" и не могло стерпеть двусмысленного характера полицейского отчёта. В результате Вейцман решил уйти в отставку досрочно (за три года до окончания срока). В этих условиях партия "Авода" выдвинула своим кандидатом на пост Президента ветерана Шимона Переса (бывшего премьера, министра обороны и иностранных дел, чья политическая карьера продолжается уже более 40 лет). После попыток найти "неполитического" кандидата "Ликуд" выдвинул кандидатуру своего ветерана - Моше Кацава. Несмотря на то, что выборы проходили при левом правительстве, Кацав победил (63:57), Ш. Перес остался вечным неудачником, а Э. Барак получил политическую пощёчину.
 
 

II.3. Политические партии

Политические партии в Израиле являются основным инструментом политической борьбы. Практически на любых выборах - от Кнессета и муниципалитетов до профсоюзов и спортивных обществ - борьба происходит между кандидатами от партий, или от блока партий, или между кандидатами, поддерживаемыми той или иной партией (или блоком тех или иных партий).

Партии должны быть зарегистрированы в МВД именно как партии, а не как политические движения, и т. д. Закон мало вмешивается во внутреннюю жизнь партий, но подвергает их деятельность строгому контролю по следующим вопросам:

соблюдение законности при проведении внутренних выборов;

соблюдение финансовой законности;

неучастие гражданина Израиля во внутрипартийных выборах более чем одной партии.

соответствие устава и деятельности партии законам Израиля;

Последний пункт может привести к запрету на участие партии в выборах в Кнессет в одном из следующих случаев:

отрицание Государства Израиль как государства еврейского народа;

подстрекательство к расизму;

доказанные подозрения, что партия является ширмой для какой-либо противозаконной деятельности.

С середины 60-х годов и до середины 90-х существовало два понятия: большие партии (а точнее, 2 большие партии) и малые партии. На всех выборах (кроме 1955 г.) две крупнейшие партии получали вместе более 50% всего состава Кнессета (на выборах 1981 г. - 79%), предоставляя малым партиям возможность плыть в их фарватере для образования правительственного большинства. После 1981 г. начался рост представительства малых партий, а значит - и их силы; этот процесс усилился с принятием закона о прямых выборах главы правительства. Активность малых партий в Израиле резко увеличилась, и на выборах 1999 г. впервые за последние 40 лет деление на большие и малые партии стало несколько условным: две главные фракции в Кнессете набрали вместе только 45 мандатов (т. е. 38%).

Существует несколько способов деления партий на "левые", "правые", "центристские" и т. д. Этим характеристикам посвящён раздел "Координаты политической дисперсии в Израиле". Невозможно также понять происхождение и структуру партий без учёта их исторических корней, в общем обрисованных в главе "Исторические корни" того же раздела. В приложении 5 приведена сводная информация по всем израильским партиям, а в приложении 6 - история их представительства в Кнессете.

На сегодняшний день в Израиле официально зарегистрировано несколько десятков партий, однако практический интерес представляют только представленные в Кнессете (некоторая информация о других содержится в разделе "Тенденции и перспективы"). Таковых постоянно около 20, и их можно условно разделить на следующие группы:

1.Правые:

• "Ликуд - национально-либеральное движение"

2.Религиозные сионистские:
 

• МАФДАЛ

• "Меймад" (участвовала в рамках списка "Исраэль Ахат" - см. "Авода")


3."Харедимные" (религиозные несионистские):
 

• ШАС

• "Агудат-Исраэль"

• "Дегель а-Тора"


(две последние партии выступали на последних выборах единым списком "Ягадут а-Тора"- "Еврейство Торы")


4.Центристские
 

• "Шинуй"

• Партия Центра

• "Исраэль ба-Алия"

• "Гешер" (участвовала в рамках списка "Исраэль Ахат" - см. "Авода")


5.Левые:
 

• "Авода" ("Рабочая партия") - выступала на выборах как главная часть (85%) списка "Исраэль Ахат" ("Единый Израиль")

• "Мерец"

• "Ам Эхад" ("Один народ"), иногда называемый также Ам Овед ("Рабочий народ")


6.Ультралевые (арабские):
 

• МАКИ - Компартия

• РАМ - Объединённый арабский список

• БАЛАД - Арабский национальный демократический союз


Характеристика этих партий и их история содержится в приложении 5.

Израильтяне довольно активно участвуют в партийной деятельности: около 20% процентов имеющих право голоса состоят в той или иной партии. Численность партий "Авода"и"Ликуд" исчисляется сотнями тысяч членов. Как правило, в старых партиях (кроме харедимных) большую роль играет Центр партии (ЦК). В партиях "Ликуд","Авода",МАФДАЛ,"Мерец" ЦК состоит из тысяч членов.

Количество членов партии является значимым показателем её популярности. Принято считать, что число голосующих за партию на выборах в среднем примерно в 4 раза выше, чем количество её членов (это правило не распространяется на харедимные партии).

Каждая партия имеет свои, мало похожие на другие, устав, систему выборных органов и т. д., а главное - порядок выборов лидера и списка кандидатов в Кнессет. В общем можно сказать, что партии проводят эти выборы одним из трёх способов:

1."Праймериз", то есть общее голосование всех членов партии. Этот метод применялся:

1.в "Ликуде": в 1993, 1998 и 1999 гг. - для определения лидера, и один раз - в 1996 г. - для определения списка партии в Кнессет;
2.в "Аводе":в 1992 и 1997 гг. - для определения лидера партии, в 1996 и 1999 гг. - списка в Кнессет;

2.Голосование ЦК партии; применяется сегодня:

1.в большинстве средних партий: "Мерец", МАФДАЛ, "Исраэль ба-Алия"
2."Ликуд" - для определения списка партии в Кнессет в 1999 г.
3."Меймад" - для определения члена партии, получившего министерский портфель в правительстве Э. Барака в 1999 г.

3."Ваада Месадерет" - узкая комиссия по формированию предвыборного списка (или даже решение одного человека) - в 1999 г. так были составлены списки харедимных партий, НДИ, "Херут","Ткума","Моледет", Партии Центра, "Шинуй","Ам Овед" и ультралевых.
 

II.4. Кнессет

Кнессет (в переводе - "Собрание") - парламент Государства Израиль, законодательная власть страны. Название взято из истории другого парламента - собрания из 120 еврейских законоучителей V-III вв. до н.э., называвшегося "Аншей Кнессет а-Гдола" ("Мужи Великого Собрания"). Отсюда же происходит и число членов Кнессета - 120, называемых на иврите "хавер а-Кнессет" или сокращённо "хак".

Главные функции Кнессета:

• принятие законов;

• выборы Президента страны;

• выборы Государственного контролёра;

• обсуждение внутренних и внешних проблем;

• принятие годового бюджета.


Ранее Кнессет фактически избирал и премьер-министра, но с 1996 г. премьер-министр избирается прямыми всенародными выборами.

Кнессет избирает из своего состава Председателя Кнессета и его заместителей. Во время отсутствия Президента страны в Израиле Председатель Кнессета выполняет его функции, то есть номинально и протокольно является вторым человеком в Государстве.

Основная деятельность членов Кнессета - это законопроекты (см. далее) и парламентские запросы (шеилта). Запросы адресуются к правительству или конкретному министерству. Ответы на запросы, как правило, функция министра. В случае необходимости обсуждение запроса переносится на заседание одной из комиссий Кнессета. При этом правительство и правительственные структуры обязаны отчитываться перед Кнессетом по предъявляемым запросам.

Дополнительный вид активности членов Кнессета - участие в многочисленных общественных лоббистских и парламентских группах: например, "сельскохозяйственное лобби", "парламентская группа по связям с Россией", и т. д.

Члены Кнессета обладают парламентской неприкосновенностью; в случае рекомендации прокураторы о подаче в суд обвинения против депутата Кнессета, неприкосновенность может быть с него снята голосованием. Неприкосновенность не распространяется на нарушение правил уличного движения и т. п.

Члену Кнессета запрещено заниматься какой-либо деятельностью за плату (за исключением авторского гонорара за книгу и т. п.); ему нельзя быть главой муниципалитета (но можно быть членом муниципалитета) или занимать в муниципалитете должность за зарплату; даже на добровольную (неоплачиваемую) деятельность депутата существуют серьёзные ограничения.

Заседания Кнессета происходят, как правило, трижды в неделю - в понедельник, вторник и среду, но в особых ситуациях могут происходить и в другой день (но не в Субботу и не в праздник). При обсуждении бюджета или в других ситуациях, когда число обсуждаемых законопроектов велико, заседания проводятся круглосуточно. Между двумя сессиями в году (зимней и летней) Кнессет распускается на каникулы, но может быть собран в срочном порядке правительством или любыми 30 членами Кнессета.

Состав Кнессета, его председатель и заместители председателя - см. в приложении 9.
 

II.4.1. Выборы

Кнессет избирается общеизраильскими прямыми, равными и тайными выборами раз в 4 года, осенью, если не принимает раньше этого срока решение о самороспуске (в результате правительственного кризиса). В истории Израиля выборы происходили в 1949, 51, 55, 59, 61, 65, 69, 73, 77, 81, 84, 88, 92, 96 и 99 гг.; в том числе 7 раз досрочно - в 1951, 55, 61, 84, 92, 96, 99 гг., 7 раз - вовремя, а одни раз - в 1973 г. - выборы были задержаны на 2 месяца из-за войны Судного Дня. Сегодня заседает Кнессет 15-го созыва, избранный в мае 1999 г.

Выборы в Кнессет - общеизраильские, в них участвуют предвыборные списки. Список содержит не более чем 120 имён израильских граждан; согласно поправке к основному закону о партиях от 1996 г. список должен представлять партию или блок партий. Для регистрации предвыборный список должен перед выборами подать в Избирательную Комиссию заявление о регистрации, название, имена и номера удостоверений личности кандидатов (в порядке занимаемых в списке мест), 10000 подписей израильских граждан, поддерживающих участие этого списка в выборах, и внести денежный залог в Избирательную комиссию. Подписи и денежный залог призваны не допустить к выборам те списки, у которых нет шансов на избрание. Избирательная комиссия может рассмотреть протест на участие того или иного списка в выборах и если сочтёт, что его программа противоречит израильским законам, - не допустить его к выборам (это не означает "запрещение партии" или "объявление её вне закона). В истории Израиля таких списков было три:

• "Социалистический Список", созданный арабским националистическим про-насеровским движением "Эль Арад", не был допущен к выборам 1965 г., так как не признавал легитимность существования Израиля.

• Партии "Ках" с 1988 г., и "Каханэ Хай" с 1992 г. регулярно не получали разрешения участвовать в выборах, так как их программы были признаны Избирательной Комиссией расистскими.


Каждый список получает предвыборную букву или комбинацию из двух-трёх букв - код, который указывается на предвыборном бюллетене большими буквами (на бюллетене напечатано и название списка). Эта мера позволяет, с одной стороны, облегчить участие в выборах тем избирателям, кто затрудняется в чтении на иврите, с другой - упрощает идентифицирование предвыборной рекламы (кодовые буквы появляются на любом плакате, предвыборном ролике и т. п.) и подсчёт голосов.

Закон строго ограничивает сумму, которую список может потратить на избирательную кампанию, размер пожертвований от одного человека, и использование СМИ: суммарная площадь рекламных объявлений в газетах не может превышать определённой величины, а реклама по радио и на телевидении - только в определённое время, в определённом порядке и в течение ограниченного времени. Число минут радио- и телетрансляции определяется числом депутатов действующего Кнессета, поддерживающих данный список.

Два списка могут заключить между собой "соглашение об остатках голосов" ("эскем одафим" - см. далее).

Распределение мест в Кнессете по результатам выборов происходит в несколько этапов:

• Вычисляется минимальное число голосов, ниже которого списки не рассматриваются. Это число вычисляется с помощью "электорального барьера" - 1,5% от общего числа проголосовавших, чей бюллетень признан заполненным правильно. Списки, получившие меньше планки, устанавливаемой "электоральным барьером", не получают ни одного мандата в Кнессете (даже если получили, например, 1%, то есть больше, чем "весит" один мандат).

• Для оставшихся списков вычисляется сумма поданных бюллетеней и делится на 120. Это - "вес" одного мандата.

• Для каждого из этих списков число поданных голосов делится на "вес мандата" и округляется до целого. Теперь надо распределить "остатки" от целого, то есть те голоса, которые остались у этих списков сверх "целого числа мандатов".

• Если два списка заключили предварительно "соглашение об остатках" (см. выше) и оба прошли электоральный барьер, то список, получивший больше голосов, получает и остаток голосов того, с кем это соглашение было подписано; в случае, если этого достаточно, - это даёт ему дополнительный мандат. Так, например, если списки А и Б подписали такое соглашение, список А получил 3,81% голосов, а список Б - 6,35%, то остаток в 0,81% переходит от А к Б, в результате у Б 7,16%, и Б получает на этом 7-ой мандат (как правило, "соглашение об остатках" заключается между близкими партиями, "чтобы свои голоса не пропали").

• Оставшиеся и после этой процедуры остатки делятся поровну между двумя наибольшими (по числу полученных голосов) списками.

Может показаться, что мы чересчур подробно описываем систему подсчёта голосов, однако она может оказаться весьма существенной: так, например, в 1992 г. правые списки собрали на выборах больше голосов, но шесть (!) из них не прошли электорального барьера, и на выборах победили левые. Вообще в условиях израильского политического равновесия, когда судьба правительства или закона зачастую зависит от голосования одного члена Кнессета, распределение остатков может также сыграть решающую роль.

Если во время каденции Кнессета кто-либо из его членов выбывает по какой-либо причине, вместо него в Кнессет приходит занимавший следующую строку в предвыборном списке его партии.

В целом выборы в Кнессет свидетельствуют, что Израиль является страной с повышенной политической активностью населения: число голосующих всегда колеблется в районе 80%, что гораздо выше, нежели в большинстве других западных стран.

Приложение 6 содержит полную информацию о результатов выборов в Кнессет всех созывов.
 
 

II.4.2. Фракции

После выборов в Кнессет избранные по спискам образуют фракции. Часть из них образуют правительственную коалицию, часть - оппозицию. Фракции имеют особые права по подаче законопроектов, по времени выступления в прениях на заседании Кнессета и по членству в комиссиях Кнессета (см. далее).

Члена Кнессета нельзя исключить из фракции.

Две и более фракции могут объединиться.

В прошлом отдельные члены Кнессета могли шантажировать свои партии переходом в другие фракции в случае невыполнения своих требований (как правило, о высоком месте в предвыборном списке); это явление достигло пика весной 1990 г. во время "Таргиль масриах" (см. Приложение 8) и после него. Для того, чтобы уменьшить степень зависимости Кнессета от поведения того или иного члена Кнессета, приняты следующие ограничения:
 

• Отдельный член Кнессета не может покинуть свою фракцию кроме как с её согласия.

• Группа внутри одной фракции, составляющая не менее трети его членов (и включающая больше одного члена Кнессета) может выйти и образовать свою фракцию. Выход менее чем трети возможен только с согласия основной фракции.

• Прямой переход члена Кнессета из фракции во фракцию запрещён.


Впрочем, в предвыборный период закон более либерален: разрешается выход менее чем трети членов и т. п., что приводит к необычайно бурному фракционному творчеству в этот период. Так, например, весной 1999 г. из фракции "Исраэль ба-Алия" (7 человек) вышла фракция "Алия" (2); из "Аводы" (34) - 4 независимых депутата Кнессета, из фракции Мерец (9) - "Шинуй" (1) и 1 независимый депутат, из "Третьего пути" (4) - 2 независимых, из "Ликуд-Гешер-Цомет" (32) вышли фракции "Гешер" (3), "Цомет" (3), "Херут" (3) и 4 независимых, и т. д. Эти переходы "на месяц-два" имеют далеко не демонстративное значение, если учесть, что, как было упомянуто выше, от численности фракции зависит, сколько минут на телевидении и радио получит её список. Рекорд установил член Кнессета М. Пелед, который был избран в составе списка "Ликуд-Гешер-Цомет", вышел из него вместе с фракцией "Цомет", затем (перед выборами) вышел и создал свою фракцию в составе 1 (одного) члена Кнессета, которая просуществовала полтора часа (!), после чего в полном составе присоединилась к новосозданной фракции "Херут".

В нынешнем, 15-ом Кнессете, фракционная деятельность ещё только начиналась, но за первые два месяца уже были достигнуты результаты: из фракции "Исраэль ба-Алия" (6 депутатов) вышла фракция "Махар" (2). Из фракции НДИ (4) также вышли было 2 депутата (фракция "Алия"), но в данном случае речь шла только о временном акте, вызванном тактическими соображениями, и через некоторое время НДИ продолжила функционирование как единая фракция.

Далее, в течение первого парламентского года нынешнего Кнессета произошло 2 события фракционной важности: БАЛАД раскололась всеми своими двумя мандатами на две фракции, когда А. Тиби основал "Арабское Движение возрождения" (1 мандат); НДИ и "Ихуд Леуми" образовали технический блок (7 мандатов), а не вошедший в него М. Кляйнер остался в своей сплочённой фракции "Херут" (1 мандат). В дальнейшем вполне возможны расколы в "Исраэль Ахат" (выход "Гешера" или "Меймада"), Партии Центра, "Ам Эхад" и, что менее вероятно, "Шинуй".

Каждая фракция имеет своего председателя. Председатель крупнейшей фракции правительственной коалиции является одновременно спикером коалиции, а председатель крупнейшей из оппозиционных - спикером оппозиции.

В Кнессет 15-го созыва были избраны депутаты по 15 спискам. На 1.9.2000 они состоят в 14 фракциях. Их названия, составы и председатели указаны в приложении 9.
 
 

II.4.3. Принятие законов

Кнессет и только Кнессет принимает законы или изменения к существующим законам. В отличие от парламентов большинства других западных стран, для принятия закона не требуется кворума при голосовании, достаточно только большинство присутствующих (были случаи, когда закон принимался в присутствии 2-х членов Кнессета).

В особой ситуации находятся так называемые "основные законы" ("хукей-йесод", ед. ч. - "хок-йесод"), носящие конституционный характер. Для их принятия или изменения требует абсолютное большинство в 61 голос (то есть, например, 60 "за" и 60 "воздержались" - закон не прошёл). К таковым относятся следующие:

• Закон о Кнессете, принят 12.2.53;

• Закон о земельных участках, 25.7.60;

• Закон о Президенте Государства, 16.6.64;

• Закон о правительстве, 13.8.68 (исправлен 18.3.92);

• Закон о "государственном хозяйстве", 21.6.71 (устанавливающий порядки налогообложения, участия Государства в экономических операциях и т. д.);

• Закон об армии, 31.3.76;

• Закон "Иерусалим - столица Израиля", 13.12.80 (в сущности, Иерусалим являлся столицей Израиля с момента провозглашения Государства, однако принятие этого факта как Основного Закона имело большое политическое значение; кроме того, закон определял особый статус святых мест для различных религий в Иерусалиме, муниципальную неделимость города и т. д.);

• Закон о судопроизводстве, 28.2.84;

• Закон о Государственном Контролёре, 15.2.88;

• Закон о достоинстве и свободе человека, 17.3.92;

• Закон о свободе трудовой деятельности, 9.3.94.

Законы не могут быть приняты внезапно, "спонтанно": для внесения законопроекта существует специальная процедура, и в повестке дня заседания Кнессета появляется предварительное голосование по законопроекту. После этого законопроект может быть отправлен в одну из комиссий Кнессета (см. далее) на доработку и обсуждение, а затем - снова передан на обсуждение всего Кнессета, где для его утверждения должен пройти три чтения (то есть три голосования).

Законопроект может быть подан членом Кнессета (если он не является министром или заместителем министра), фракцией и правительством. В последнем случае обсуждение законопроекта существенно ускоряется.
 

II.4.4. Комиссии Кнессета

Основная деятельность Кнессета происходит не в зале заседаний, как полагает большинство телезрителей, а в комиссиях. На заседаниях этих комиссий происходит:

• предварительное обсуждение законопроектов (и голосование о передаче законопроектов для голосования в Кнессете);

• обсуждение внутренних и внешних проблем страны;

• обсуждение деятельности правительственных структур и т. п. - по запросу депутатов;

• принятие решений по процедурным вопросам.

Заседания комиссий, в отличие от заседания Кнессета, являются закрытыми: на них не допускается пресса, если не принято другого решения.

Постоянно действующие комиссии Кнессета можно разделит на следующие:

1.Основные:

• Комиссия по иностранным делам и обороне является самой престижной из комиссий, занимается всеми вопросами, связанными с армией, спецслужбами, международными связями Израиля и т. п.

• Финансовая комиссия, предварительно обсуждающая государственный бюджет, а также все законопроекты, носящие финансовый характер;

• Комиссия по государственному контролю, обсуждающая результаты проверок государственного контроля и принятые по ним меры;

• Комиссия по законодательным, конституционным и судебным вопросам, через которую проходят все законопроекты конституционного характера, а также лишение депутатов парламентской неприкосновенности и другие судебные вопросы.

2.Тематические:

• Комиссия по образованию, просвещению и культуре

• Комиссия по репатриации и абсорбции

• Комиссия по внутренним делам и охране окружающей среды

• Комиссия по вопросам экономики

• Комиссия по вопросам науки и технологии

• Комиссия по статусу женщины в обществе

• Комиссия по трудовым и социальным вопросам

3.Внутренние - могут появляться и исчезать в зависимости от надобности. Постоянной из них является:

1.Комиссия по вопросам Кнессета, занимающаяся: уставом Кнессета; распределением комиссий и координацией их деятельности; распорядком заседаний; распределением кабинетов и технического обслуживания депутатов и фракций; работой персонала и т. д. Несмотря на кажущуюся бюрократичность, комиссия имеет большое значение для определения хода работы всего Кнессета.

Число постоянных комиссий - 11. Кроме того, Кнессет может создавать специальные комиссии. Например, в Кнессете 15-го созыва действует специальная комиссия по борьбе с наркотиками.

Распределение членства в комиссиях по фракциям и выборы председателей комиссий являются предметом длительных переговоров между фракциями. При этом существуют определённые традиции, касающиеся такого распределения: например,
2.председатели комиссий по иностранным делам и обороне, финансовой и юридической представляют фракции правительственной коалиции, из них председатель комиссии по иностранным делам и обороне - главную фракцию коалиции (исключение составляет Дан Меридор, представитель Партии Центра, занимающий пост председателя этой комиссии в нынешнем Кнессете);

Последнее обстоятельство, кстати, породило в нынешнем Кнессете предложение о слиянии "Ликуда", "Ихуд Леуми" и НДИ в единую фракцию: таковая будет состоять из 27 (19+4+4) депутатов и станет самой большой фракцией в Кнессете ("Исраэль Ахат" - 26 депутатов).
 
 

II.5. Судебная система

Израильская юриспруденция неоднородна. В отсутствии писаной конституции юридическая практика основывается не на одном, а на четырёх источниках:

• "еврейское право", сформулированное в Талмуде и еврейском религиозном законодательстве;

Судебная система в Израиле также неоднородна - есть разные судебные инстанции. Каждый суд можно отнести к одной из двух групп:

1.Обычные суды (на иврите их названия начинаются со слов "бейт мишпат") - занимаются как гражданскими, так и уголовными делами в случаях, если таковые не подлежат юрисдикции одного из специальных судов; к обычным судам относятся:

• Бейт мишпат а-Шалом (букв. "Мировой суд") занимается имущественными исками, чья стоимость не превосходит определённой суммы; земельными вопросами; уголовными делами, срок наказания по которым не превосходит трёх лет;

• Бейт мишпат мехози (окружной суд) занимается более тяжёлыми (чем Бейт мишпат а-Шалом) вопросами и рассматривает апелляции на решения Бейт мишпат а-Шалом.

• Бейт а-мишпат а-Эльйон (Верховный суд) рассматривает апелляции на решения окружных судов; кроме того, он рассматривает конфликты между гражданами страны и властью - в этом случае он называется Бейт а-мишпат а-Гавоа ле-Цедек (аббр. БАГАЦ).

2.Специальные суды (их названия на иврите начинаются с "бейт дин") :

• Бейт дин рабани - еврейский религиозный суд;

• Бейт дин ле-авода - суд по трудовым конфликтам;

• Бейт дин цваи - военный суд;

• религиозные суды разных религиозных общин, представленных в Израиле;

• некоторые другие специальные суды.

Эта система отражает, с одной стороны, сложную религиозно-этническую специфику Израиля; с другой стороны, в большинстве своих черт имеет британское происхождение - хотя и, разумеется, в израильском исполнении. Нет также сомнения, что еврейское право (и его прецедентное построение) оказывают сильное влияние на израильских судей: так, например, хотя израильский закон формально предусматривает смертельную казнь, однако отрицательное отношение к ней иудаизма привело к тому, что на практике смертный приговор был приведен в исполнение лишь дважды: в 1962 г. был казнён А. Эйхман, ответственный за уничтожение 6 миллионов евреев в нацистской Германии, а во время Войны за Независимость - майор М. Турянский за предательство и шпионаж в пользу врага.

Члены БАГАЦа носят титул "а-Шофет а-Эльйон" ("Верховный Судья"). Председатель БАГАЦа (сегодня - судья Аарон Барак) стоит во главе судебной пирамиды.

Передаёт дела в суд государственная прокуратура, действующая в рамках Министерства юстиции; во главе Госпрокуратуры стоит Государственный прокурор ("товеа клали"), сегодня это Эдна Арбель. Выше её по иерархии стоит юридический советник правительства (см. "Высшее звено госаппарата" в главе "Правительство").

Глава БАГАЦа и Государственный прокурор обладают колоссальной властью в Израиле. В последнее время, особенно в связи с решениями А. Барака, судебная власть в Израиле подвергалась неоднократно критике за вторжение, по мнению некоторых, в области, находящиеся вне её компетенции и за нарушение, таким образом, принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Подробнее мы вернёмся к этому вопросу в главе "Политика и правоохранительные инстанции" раздела "Координаты политической дисперсии в Израиле".
 
 

II.6. Муниципалитеты

 
Муниципальная система Израиля - одноуровневая. Вся страна (за некоторыми описанными ниже исключениями) поделена на территории, имеющими юридическое подчинение тому или иному муниципалитету. Не существует промежуточных делений на кантоны, области, штаты, районы и т. п.

Общее число муниципалитетов в Израиле - около 250. Они делятся на 3 вида:

• городской совет (на иврите - "моаца иронит") - для управления населённым пунктом, признанным Кнессетом городом;

• местный совет ("моаца мекомит") - для управления небольшим населённым пунктом, не получившим в Кнессете статус города, но получившим право на независимое муниципальное самоуправление;

• районный совет ("моаца эзорит") - для управления группой близко расположенных населённых пунктов, ни один из которых не получил самостоятельного муниципального статуса.

Всего в Израиле на 1.1.1999 МВД признаёт: 65 городов, 148 местных советов и 53 - районных.

Вопрос статуса имеет важное значение, так как определяет:

• уровень прав муниципалитета

• размер и состав муниципалитета

• финансовые отчисления от государства.

Как правило, "границей", то есть минимальным числом жителей для получения населённым пунктом статуса "города" является 15,000. Однако численность сама по себе недостаточна: необходимо формальное решение Кнессета.

Местный совет, как правило, действует в населённом пункте, где проживает по крайней мере 500 семей (или заселены 500 единиц жилья). Однако и здесь требуется формальное решение - на этот раз министра внутренних дел.

Районные советы объединяют, как правило, географически компактную группу небольших населённых пунктов (зачастую - сельскохозяйственного характера). В этом случае в каждом из населённых пунктов данного муниципалитета действует дополнительная струтура - местный комитет.

При создании нового местного или районного (но не городского) совета, как правило, не проводятся выборы: совет и его глава временно назначаются министром внутренних дел (по рекомендации местных представителей); такой совет называется "назначенный" ("моаца мемуна"). По истечении некоторого срока МВД назначает дату проведения выборов.

Выборы во все муниципальные советы проводятся раз в 5 лет; в 90% советов выборы проводятся одновременно, в один день (в октябре). Голосование двойное: каждый выбирает:

• кандидата в мэры;

• список в муниципалитет.

Если число кандидатов в мэры - более двух, и ни один из них не набрал 40% голосов, назначается 2-ой тур голосования - только для выборов мэра, на который допускаются двое из кандидатов, набравшие наибольшее число голосов.

Списки в муниципалитет не обязаны быть связаны с какой-либо партией. Действуют также соглашения "о передаче остатков голосования", как и на выборах в Кнессет.

Кандидаты обязаны проживать на территории данного муниципалитета (но не обязаны владеть жильём - достаточно арендовать квартиру).

Размер (число членов) муниципалитета определяется для городского и местного совета таким образом:

• при численности населения до 5000 человек - 9 членов муниципалитета;

• при численности населения до 25000 человек - 9-15 членов муниципалитета;

• при численности населения до 100000 человек - 15-21 членов муниципалитета;

• при численности населения более 100000 человек - 21-31 членов муниципалитета.

Уточнение в рамках вышеприведенной "вилки" - прерогатива МВД.

Районные же советы собираются из представителей отдельных населённых пунктов, внутри которых голосуют за местный список. Существуют нормы на численность представительства населённого пункта в местном совете при утверждении МВД.

Члены совета не получают зарплату. Исключение составляют: мэр ("рош а-моаца"), его первый заместитель ("мемале маком рош а-моаца") и члены совета, выполняющие в нём дополнительную функцию (что должно быть оговорено советом и утверждено МВД).

Работа муниципалитета сосредоточена в ряде комиссий, главной из которых является финансовая. Муниципалитет может принимать "местные законы", действующие на его территории; к их числу относятся: установление размера и порядка выплаты муниципальных налогов, штрафов, выдачи разрешения на открытие дела, системы образования, транспорта и т. д. Все эти "законы" требуют утверждения министром внутренних дел.

Как мы видим, МВД имеет большие возможности для влияния на муниципальную деятельность. Для управления ею весь Израиль разделён на 6 регионов: Иерусалимский, Тель-Авивский, Хайфский, центральный, северный и южный). Никакие другие министерства не обязаны использовать это деление и оно имеет значение только для МВД.

Несмотря на такую зависимость от МВД, муниципальная власть предоставляет большие возможности мэру, так как ему предоставлены широкие полномочия как в маневрировании использования бюджета, так и в персональных назначениях. Зачастую пост мэра даже в небольшом городе представляет собой наиболее удобный трамплин для дальнейшей политической карьеры. При этом надо учесть следующие обстоятельства:

Хотя формально ни кандидат в мэры, ни список в муниципалитет не должны представлять конкретную партию, реально практически все кандидаты связаны с одной из двух крупнейших партий Израиля - "Ликуд" и "Авода". В том, что касается этих партий, муниципальные выборы в Израиле служат существенной индикацией общей политической ситуации в стране. До конца 80-х гг. большинство мэров были представителями партии "Авода"; выборы 1988 г. дали перевес "Ликуду". В 1993 г. "Ликуд", находясь в оппозиции, удержал большинство муниципальных позиций (и сумел победить, что было очень существенно, в Иерусалиме многолетнего мэра от "Аводы" Т. Колека), но в 1998 г. оппозиционная "Авода" вернула себе большинство.

Ниже перечислены мэры крупнейших городов Израиля:

• Иерусалим: Эхуд Ольмерт ("Ликуд")

• Тель-Авив - Яффо: Рон Хульдаи ("Авода")

• Хайфа: Амрам Мицне ("Авода")

• Беэр-Шева: Яков Тернер ("Авода")

• Ашдод: Цви Цилькер ("Ликуд")

• Ашкелон: Бени Вакнин ("Ликуд")

• Бат-Ям: Йегошуа Саги ("Ликуд")

• Герцлия: Яэль Герман ("Мерец")

• Кфар-Сава: Ицхак Вельд ("Авода")

• Нацерет (Назарет): Рамиз Джарайси (Компартия)

• Нацрат-Иллит: Менахем Ариав ("Авода")

• Нетания: Мирьям Файерберг ("Ликуд")

• Петах-Тиква: Гиора Лев ("Ликуд")

• Раанана: Зеэв Бельский ("Ликуд")

• Рамат-Ган: Цви Бар ("Ликуд")

• Реховот: Шуки Форер ("Ликуд")

Разумеется, те же назначения могут служить и другой задаче - продолжению и развитию карьеры главы муниципалитета.

Существуют два варианта развития персональной политической карьеры "через кресло мэра".

Если речь идёт о крупнейших городах Израиля - в мэры баллотируется (от больших партий), как правило, уже широко известный человек (бывший министр, член Кнессета, армейский генерал). Так, например, мэр Иерусалима Э. Ольмерт - бывший министр здравоохранения от "Ликуда" (а его соперник от партии "Авода" Ш. Шитрит был министром по делам религий); муниципалитет Беэр-Шевы возглавляет Я. Тернер - бывший генеральный инспектор полиции, Хайфы - А. Мицне, бывший командующим центральным округом ЦАХАЛа. Такая позиция после одной-двух каденций может помочь её обладателю попытаться штурмовать более престижные высоты: например, бывший мэр Тель-Авива Р. Мило пытался баллотироваться на пост премьер-министра, а нынешний мэр Иерусалима Э. Ольмерт - на пост председателя "Ликуда".

Другой сценарий возможен для мэра небольшого города. В этом случае мэр может показать себя, установить связи, а главное - построить свою команду для будущих политических баталий. Этот путь сыграл большую роль для "Ликуда": в начале 70-х гг. партия поддержала нескольких местных лидеров сефардского происхождения на местных выборах в городах развития, первым из которых был Меир Шитрит в Явне (предварительно предложивший баллотироваться от партии "Авода", но получивший высокомерный отказ от местного отделения, вследствие чего его "открыл" тогдашний руководитель муниципального штаба "Ликуда" И. Шамир). Но и "Авода" привлекала в Кнессет лидеров из городов развития. Из членов Кнессета (и министров) последних созывов отметим следующих бывших мэров городов развития:

• "Ликуд": уже упоминавшийся Меир Шитрит (Явне), Давид Маген и Зеэв Бойм (Кирьят-Гат), Давид Реэм (Кирьят-Ата), Шауль Амор (Мигдал а-Эмек), Рон Нахман (Ариэль), Моше Кацав (Кирьят-Малахи), Йегуда Ланкри (Шломи);

• "Авода": Авраам-Байга Шохат (Арад), Амир Перец (Сдерот), Шломо Бухбут (Маалот), Йоси Вануну (Кирьят-Малахи), Рафи Элул (Мазкерет Батья)

(список не учитывает внутреннее деление и дальнейшие межфракционные переходы в Кнессете).

Все главы городских и местных советов объединены в общественную организацию "Центр Местной Власти" ("Мерказ а-Шильтон а-Мекоми"). Во главе его сегодня стоит Акива Эльдар ("Авода"), мэр Кармиэля. Существуют и другие объединения: например, главы еврейских муниципальных советов в Иудее, Самарии и Газе объединены в "Моэцет ЙЕША"; главы арабских муниципалитетов имеют свой Комитет; есть "Совет мэров городов развития" и др. Все эти объединения существуют на добровольной основе и действуют как лобби.
 

II.7. Государственные религиозные учреждения

Три официальные инстанции в Израиле связаны с взаимоотношениями государства и религии:

• Министерство по делам религий;

• Верховный Раввинат и местные раввинаты;

• Местные религиозные советы.

Министерство по делам религий является обычным министерством (во главе которого часто находились светские министры), занимающимся обеспечением религиозных потребностей населения страны всех основных вероисповеданий. В его функции входят: охрана и содержание святых мест, строительство и содержание синагог, церквей, мечетей и т. д., назначение местных религиозных советов и обеспечение их бюджетом, контроль за соблюдением кашрута (требований иудаизма в вопросах питания) в государственных учреждениях, предоставление молитвенных принадлежностей малоимущим, помощь организациям, занимающимся религиозным просвещением, образованием и исследованиями, и др.

Заметим ещё раз: Министерство по делам религий является не религиозной, а административной инстанцией. Оно не принимает решений по религиозным вопросам и не вмешивается в них - ни на местном, ни на общеизраильском уровне. Для этого существуют Раввинат и религиозные советы.
 

II.7.1. Верховный Раввинат

Верховный Раввинат ("а-Рабанут а-Рашит") имеет особый статус: он представляет перед Государством израильских раввинов и должен вырабатывать общую для раввинов точку зрения в вопросах, разрешение которых необходимо для Государства (и таким образом является учреждением религиозным по определению).

Раввинат был основан ещё в 1921 г., при английском мандате (и с точки зрения мандатных властей был главной организацией, представлявшей ишув). В дальнейшем его статус был неоднократно уточнён законодательно, последний раз - в 1980 г. Управляет Верховным Раввинатом Совет из 14-ти раввинов, а во главу стоят два Верховных Раввина: Ашкеназский и Сефардский (см. главу "Алия" раздела "Краткий исторический очерк", а также "Восточный колорит" в главе "Государство и религия" раздела "Координаты политической дисперсии в Израиле"); тем самым сильно снижена возможная острота проблем, возникающих из-за нетождественности обычаев разных общин.

Верховные Раввины и 10 из 14 членов Совета (остальные 4 - раввины четырёх главных городов Израиля) выбираются выборным собранием, состоящим из 80 крупных раввинов (раввинов больших городов и израильской армии, глав религиозных судов и религиозных советов, признанных авторитетов и др.) и 70-ти представителей общественности (еврейских граждан Израиля): Верховные раввины - раз в 10 лет, а избираемые члены Совета - раз в 5 лет.

Сегодня Верховный Ашкеназский раввин - р. Исраэль Меир Лау, Верховный Сефардский раввин - р. Исраэль Бакши-Дорон.

• В прошлом Верховными раввинами Израиля были:

Было бы преувеличением сказать, что все без исключения в Израиле принимают роль и положение Верховного Раввината. С одной стороны, "справа" его авторитет не признают антисионистские (наиболее крайние харедимные) раввины, считая Раввинат инструментом в руках нерелигиозной власти; с другой стороны, неортодоксальные течения, не будучи представлены в Раввинате, атакуют его "слева".

В каждом городе (и в каждой муниципальной единице - см. "Муниципалитеты) также избирается свой главный раввин (в некоторых населённых пунктах - два, ашкеназский и сефардский).

Статус Верховного Раввина чем-то близок к статусу Президента: имея мало полномочий (впрочем, несколько ниже мы уточним это положение), носящий этот титул обладает моральным авторитетом; одной из главных его функций, записанных в законе, является "приближение народа к еврейским ценностям". Как и Президенту страны, Верховному Раввину (а также раввину города - см. далее) запрещено заниматься политической деятельностью. Как и некоторые Президенты, некоторые Верховные раввины не всегда скрупулёзно удерживались в рамках этих требований. Бывший Главный раввин Овадия Йосеф является духовным лидером партии ШАС, а раввины А. Шапира и М. Элиягу - весьма авторитетны для МАФДАЛ.

Раввинат публикует ответы на запросы, касающиеся религиозной жизни в Государстве. Эти постановления формально никого не обязывают, однако для всех израильских евреев, придерживающихся традиции (причём не только религиозных), весьма существенны. Более того: можно сказать, что именно те израильтяне, кто не считает себя религиозными, но стремятся в какой-либо степени поддерживать ту или иную сторону традиционного образа жизни, и являются основными "клиентами" Раввината (как Верховного, так и местных). Сегодня мнение Раввината является решающим, в частности, в следующих вопросах:

• в определении еврейства и перехода в еврейство;

• в вопросах брака, развода, похорон и т. д.;

• в вопросах кашрута;

• в выдаче разрешений раввинам заседать в религиозном суде, быть раввином общины и т. д. (Раввинат не назначает их, а только определяет годность раввинов к таким должностям).

Не надо преуменьшать практического значения этих полномочий: например, тематика кашрута имеет огромное экономическое значение (примерно десять лет назад в помещении Управления по кашруту Верховного Раввината были обнаружены прослушивающие устройства; как оказалось, злоумышленники сделали это, чтобы собирать информацию для нужд пищевой компании).

II.7.2. Местные религиозные советы

Местные религиозные советы не являются религиозным учреждением; их задача - обеспечить нормальное функционирование религиозных служб данного города (или другой муниципальной единицы). По самому своему статусу местный религиозный совет ("моаца датит") связана с министерством по делам религий. Министр (по делам религий) принимает решение об открытии новых религиозных советов и их численности, проводит (вместе с местными муниципалитетом и раввинатом) их формирование раз в 4 года, и контролирует их деятельность. Основная часть бюджета министерства по делам религий на местные нужды поступает через местные религиозные советы, распределяется и контролируется ими, составляя треть их бюджета; остальные две трети поступают из муниципалитета. Таким образом (особенно если учесть, что процент израильтян, нуждающихся в тех или иных религиозных службах, - почти 100%), местные религиозные советы играют важную политическую роль "на местах".

Поэтому на практике местные религиозные советы формируются партиями. Члены совета не обязаны быть раввинами: в них заседают и женщины, и неортодоксальные, и вовсе светские евреи; однако во главе религиозного совета стоит религиозный человек (что необходимо с технической точки зрения, так как он должен разбираться в необходимых вопросах и вести диалог с Раввинатом "без переводчика").

В последнее время некоторые политики стали выступать против самого существования местных религиозных советов, полагая, что их функции вполне могли бы выполнять соответствующие отделы муниципалитетов.
 

II.8. Государственный контролёр

Государственный контролёр Израиля назначается президентом страны по рекомендации Кнессета (определяемой тайным голосованием) на 5 лет. Кнессет может сменить действующего государственного контролёра только большинством в две трети голосов. В функции государственного контролёра входит:

• проверка законности и моральной чистоплотности любых аспектов деятельности любых государственных учреждений, а также любых структур и официальных лиц, назначаемых государством;

• опубликование годового отчёта о своей деятельности;

• выдача рекомендации Государственной прокуратуре об открытии расследования в случае найденных государственным контролёром существенных нарушений;

• проверка эффективности и упорядоченности финансовой деятельности государственных (и наиболее значимых общественных) структур и информирование министра финансов о результатах проверки;

• контроль за жалобами общественности на действия государственных структур и официальных лиц (последняя функция параллельна тому, что в других странах называется "омбудсман".

Государственный контролёр стоит во главе собственного (довольно значительного) аппарата, называемого "а-Мосад ле-бикорет а-Медина" ("Управление Государственного Контроля") и осуществляет постоянный контакт с Кнессетом через специальную комиссию - "комиссию Кнессета по государственному контролю", во главе которой традиционно стоит представитель оппозиции.

Государственный контролёр имеет право получить любые документы любого государственного (или подотчётного государству) учреждения и любого официального лица. Перед опубликованием отчёта, содержащего критику в чей-либо адрес, государственный контролёр обязан предоставить свои выводы критикуемому учреждению или лицу и получить его реакцию в письменном виде. Отчёты государственного контролёра всегда представляют большой интерес для средств массовой информации и общественности.

В истории Израиля было 6 государственных контролёров:

• 1949-61: Зигфрид Мозес.

• 1961-82: Ицхак Невенцаль.

• 1982-86: Ицхак Туник.

• 1987-88: Яков Мельц.

• 1988-98: Мирьям Бен-Порат.

• 1998-: Элиэзер Гольдберг.

Как правило, кандидатура государственного контролёра выбирается в обстановке консенсуса.

Мирьям Бен-Порат, бывшая предыдущим государственным контролёром, многократно вызывала критику со стороны государственных инстанций, вступая в конфликты с Президентом страны, министрами, руководителями спецслужб и юридическим советником правительства (по вопросу об открытии расследования против министра строительства А. Бен-Элиэзера). Многие упрекали её в профессиональной некомпетентности по инспектируемым вопросам, некоторые юридические авторитеты выражали неудовлетворение её (на их взгляд, не всегда объективным) активизмом, и в СМИ был даже задан вопрос "Кто контролирует государственного контролёра?" (как все такие вопросы, и этот остался без ответа). В то же время именно этот активизм помог М. Бен-Порат снискать популярность в тех же СМИ.